政策建议专栏 | 乡村振兴战略下的小城镇发展
导读
2018年11月25日，2018中国城市规划年会“小城镇品质提升与创新发展”专题会议在杭州召开。本文根据会议观点提炼，并结合主持人近年的工作体会。
本文字数：3116字
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引 言
小城镇位于“农村之首、城市之尾”，是我国在实施新型城镇化战略背景下的重要支点。2015年底国家领导人对小城镇和特色小镇建设作出批示，指出“特色小镇和小城镇建设大有可为，要走出一条中国特色的小城镇之路”。小城镇作为城市与乡村之间的重要联系纽带，集聚居住、产业、文化、生态和服务等多方面功能，特别是在国家乡村振兴战略提出“重塑城乡关系，走城乡融合发展之路”的总体要求下，更加凸显了小城镇在促进未来城乡新型发展格局构建中的重要作用。因此，如何实现小城镇高质量、特色化、可持续的建设，已成为社会各方面日渐关注的重要课题。
11月25日上午：乡村振兴中的小城镇品质提升
11月25日下午：共享时代中的小城镇创新发展
一、当前小城镇建设存在的主要问题
1
发展水平参差不齐，部分小城镇用地超需扩张
目前我国小城镇总体发展水平参差不齐，一些小城镇发展滞后，而另一些则贪大求洋，这在一定程度上制约了我国城镇的均衡发展。同时也导致了城镇建设与生态保护之间出现了问题，城镇的建设增长边界缺乏管控，生态“底线”难以坚守的矛盾日益凸显，最终导致部分小城镇超需扩张，土地利用效率较低。
2
产业结构层次低，对农村地区的辐射带动能力弱
改革开放后，小城镇第二产业发展迅速，第一、第三产业发展迟缓。虽然带动了很多城镇的经济发展与城镇建设，但是在我国经济发展新常态下，传统工业产业在发展形式上发生了很大变化，市场供给侧结构矛盾凸显、人力成本不断上升等外部压力下，小城镇整体呈现产业结构层次低，提质升级乏力的现象，无法有效辐射和带动周边农村发展。
3
设施配置数量基本达标，但设施品质不佳
目前除少量偏远地区以外，我国小城镇的基础设施和公共服务设施配置数量基本达标，但人居环境和设施品质不高，是目前我国小城镇面临的普遍问题。很多保障人民基本生活条件的市政基础设施存在老化过时和质量不高的现实问题。而在教育、医疗、文化、社会保障等具有代表性的公共设施配置上，虽然服务半径和指标配置上基本达标，但是服务质量难以满足人民对于现代化美好生活的需求。
4
地域文化特征渐逝，小城镇空间缺乏特色
随着我国经济发展的快速增长，小城镇建设长期处于“重经济，轻文化”的状态，这使得很多小城镇的自身文化特征逐渐消逝、人民的传统文化生活也愈加单一、城镇空间也逐渐趋于统合，小城镇的自身特色风貌日渐消失，“千镇一面”的现象已成为普适化问题。
二、小城镇建设问题的原因分析
（1） 我国长期的城乡二元结构使得小城镇的建设发展长期滞后，资金不足、政策缺乏等现象突出，尤其体现在基础设施的配置标准上，与城市差距较大。国家将财政资金更多的分配给了城市——尤其是大城市，造成了小城镇基础设施建设和管理的落后。
（2） 乡镇基层领导的教育层次相对较低、文化意识淡薄，缺乏对自身发展情况的准确认识，未能正确处理小城镇建设与文化保护传承的关系，致使许多小城镇在建设上盲目套用城市的建设手法，丧失自身特色。
（3） 小城镇规划标准规范严重滞后，编制和管理存在多部门和多规划的不一致、不协调的问题，缺乏有效的衔接与统一的管理，既不利于规划的实施，也不利于小城镇的建设发展。而政出多门、相互掣肘的体制和机制性障碍也导致了自然资源的浪费和生态环境的破坏。
（4） 政策偶有眷顾，但多中途夭折。十几年前的重点镇政策，全国挑选了3000多个，但基本没有后续政策跟上。2016年开始的特色小镇培育政策，住建部和发改委等部门发文组织，计划至2020年评选1000个。但是经过两轮403个镇的评选之后，2018年戛然而止。政策的多次中断，不利于小城镇的建设发展，亦有损各部委的公信力。
三、小城镇未来发展的对策建议
1
精准施策，确保政策的可持续性
小城镇对于新型城镇化和乡村振兴战略的实施至关重要。但是我们的相关政策制定，不能再政出多门，不能再互相冲突，不能再部门利益导向，要自上而下精准施策、持续推进、长远谋划、逐步落实，小城镇方能在新型城镇化和乡村振兴战略下发挥应有的作用。
2
促进小城镇产业特色化发展，就业导向优先
在国家供给侧结构性改革和“中国制造2025”的战略背景下，着力加快推进小城镇传统产业转型升级，延伸产业链条，提升产品附加值，充分借助政府在资金、技术、人才等方面的优惠支持，准确定位。同时，积极依托自身的区位、资源和环境等独特优势，发展特色产业，推动小城镇三次产业融合发展。以服务新型城镇化和乡村振兴战略为导向，就业优先，即重点促进就业岗位的增加，而不仅仅是经济增长。
3
改善设施条件，提升人居环境品质
小城镇的基础设施和公共设施问题不在数量，主要问题是质量低下。首先应满足小城镇居民基本生活条件的需求，保障水、电、气、道路基础设施，保障学校、医院等公共服务设施，保障基本的生产条件，逐步过渡到生活品质的提升，打造宜居小城镇。对人居环境品质提升这方面内容应加强生态保护，改善生态环境，包括水系治理、水源保护、水系生态、污水回用、修复山体生态环境、防止水土流失等，另外还要完善制度，实现谁改善、谁收益；谁污染、谁付费。
4
加强规划管理，促进政府与市场的有机融合
小城镇建设应坚持统筹协调、集约发展的基本原则，建立完善的空间规划体系和管理机制，从增量式扩张转为存量式更新，确保城镇建设的可持续发展。各级领导也应积极拓展思路，提高重视程度，把握好规划、建设、管理、经营与共享这五个环节，并充分引入社会资本和市场化金融手段，建立灵活的投融资机制，发挥市场在资源配置中的决定性作用。
5
挖掘文化内核，重塑城镇地缘文化记忆
文化是小城镇的生命和灵魂,是小城镇发展的重要内核。小城镇与文化是与生俱来、密不可分的统一体。小城镇要发展一是要正确处理小城镇建设与文化保护传承的关系，深入挖掘自身文化特征，保留地方文化的多样性，实现生产、生活、生态活动的共生和不同文化之间的共生，把小城镇建设与经济发展、产业生产、社会活动与休闲、文化、非遗传承、自然环境保护融为一体。二是要塑造特色的文化空间载体，培育常态化的文化活动，将文化与现代人民生活有机融合，形成小城镇独特的文化标识，重塑地缘文化记忆。
6
切实推进农村集体土地制度改革在小城镇镇区的率先推进
住建部的121镇调查显示，小城镇镇区的建设用地60%左右是农村集体建设用地。另一方面，我国农村集体土地制度的改革波及面广，情况复杂，不宜大面积全面推进，小城镇镇区是最好的试点区域。一方面镇区的影响可控；另一方面，如果制度设计得好，或许可以释放巨大的改革动能，如同1980年代的小城镇相关制度改革一样（推动了我国计划经济向市场经济的全面转型）。
本文基于2018中国城市规划年会“小城镇品质提升与创新发展”专题会议观点提炼，并结合主持人近年的工作体会。会议由中国城市规划学会小城镇规划学术委员会承办，上下午会场分别由学委会秘书长张立和学委会会刊主编赵辉主持。
以下专家对本建议有所贡献：
张立，学会小城镇规划学委会秘书长，同济大学建筑与城市规划学院副教授，住建部同济大学城建干部培训中心副主任。
赵华勤，学会小城镇规划学委会委员，浙江省城乡规划设计研究院副总规划师、教授级高工。
吴昊，深圳市华阳国际工程设计股份有限公司规划设计研究院总规划师，高工。
赵辉，学会小城镇规划学委会委员，中国建筑设计研究院城镇规划院院长，《小城镇建设》杂志社社长、教授级高工。
何兴华，学会副理事长，住房和城乡建设部计划财务与外事司原司长。
耿虹，学会理事、小城镇规划学委会副主任委员，华中科技大学建筑与城市规划学院城市规划系主任、教授。
梅耀林，学会小城镇规划学委会委员，江苏省城市规划设计研究院院长、教授级高工。
执笔人:
张立，学会小城镇规划学委会秘书长，同济大学建筑与城市规划学院副教授，住建部同济大学城建干部培训中心副主任。
白璐，《小城镇建设》杂志社编辑、城市规划师。
供稿单位：中国城市规划学会小城镇规划学术委员会
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